碳课堂｜CBAM的制度及核心内容

引言

全球变暖和气候变化是21世纪面临的最严峻挑战之一。为应对这一全球性问题，各国纷纷采取措施，减少温室气体排放，并推动可持续发展。其中，欧盟提出的碳边界调整机制（CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanism）引起了广泛关注。CBAM作为一种创新的政策工具，旨在平衡全球气候政策的不一致性，减少碳泄漏风险，推动全球减排目标的实现。本文将详细探讨CBAM的背景、发起国家、实施机制、可能的影响及其面临的挑战。CBAM制度的内容参见前文《碳课堂｜CBAM的制度及核心内容》

【CBAM定义：CBAM全称为 Carbon Border Adjustment Mechanism，也被称作“碳关税”或“碳边境调节机制”，是指在实施国内严格气候政策的基础上，要求进口或出口的高碳产品缴纳或退还相应的税费或碳配额。】

一、CBAM的背景

1. 气候变化与全球减排目标

气候变化问题逐渐引起国际社会的广泛关注。自20世纪末《京都议定书》以来，全球范围内陆续制定了许多气候变化应对措施。2015年，《巴黎协定》的签署标志着全球应对气候变化的承诺达到了新的高度。根据《巴黎协定》，各国承诺将全球平均气温升高幅度控制在2°C以内，并争取限制在1.5°C以内。然而，各国在减排承诺和实施力度上的差异，尤其是发达国家和发展中国家之间的矛盾，给全球气候治理带来了挑战。

2019年12月，《欧盟绿色新政》提出 CBAM 计划；2020年9月1日，欧盟委员会将CBAM纳入立法提案；2021年7月14日，欧盟委员会公布Fit For 55 的一揽子气候计划，提出CBAM 提案细则；2023年5月，《欧盟官方公报》发布 CBAM 法案。2023年10月1日至2025 年底为过渡期，在过渡期内只需申报产品的进口量及产品碳排放，无需缴费。在此期间，进口商应在每个季度结束后的一个月内，按季度报告相关信息，第一次报告时间为2024年1月31日前。2026年1月1日，企业需要报告每年进口产品的碳排放数据，还需缴纳对应的碳排放费用。碳排放免费额度将会逐年减少，与 EU-ETS 免费额度逐步取消的速度一致。2035年1月1日起正式实施，企业需要报告每年进口产品的碳排放数据，并全额缴纳对应的碳排放费用。

2. 碳泄漏问题

碳泄漏指的是由于一国实施气候政策导致企业将生产转移到其他国家，从而在全球范围内没有减少排放的现象。例如，当一个国家实行严格的碳排放限制政策时，某些高碳排放行业可能将生产转移到对碳排放控制要求较松的国家。这种转移不仅会削弱国内减排努力，还可能导致全球排放总量的增加。因此，碳泄漏成为全球减排目标面临的一大挑战。

二、CBAM的提出与发起

1. 欧盟的引领作用

欧盟是全球应对气候变化的先锋之一。欧盟在2008年推出了《欧洲气候行动计划》，在此之后又提出了一系列气候和能源目标，如2020年气候和能源框架、2030气候和能源框架以及《欧洲绿色协议》。为实现这些目标，欧盟致力于减少温室气体排放，推动可再生能源的发展，并提升能源效率。然而，欧盟内部和外部的不平衡导致了碳泄漏问题的出现，尤其是在重工业领域。

2. CBAM的提出

为解决碳泄漏问题，欧盟于2021年提出了碳边界调整机制（CBAM）。CBAM的核心思想是对进口到欧盟的高碳排放产品征收碳排放调整费用，以抵消这些产品在生产过程中未受到的碳排放成本，从而保护欧盟企业在国际市场上的竞争力，并推动全球范围内的碳减排。

三、CBAM的实施机制

1. 碳定价与调整

CBAM主要通过对进口商品征收碳税来实现其目标。欧盟委员会制定了具体的实施细则，包括如何计算进口产品的碳排放量，如何确定税率等。根据CBAM的规定，进口商需要提供其进口产品在生产过程中所产生的碳排放数据，并按照欧盟的碳价格进行调整。这一机制确保了进口产品的碳成本与欧盟内部生产的碳成本相一致。

2. 适用产品范围

CBAM初期主要适用于一些高碳排放的产品，如钢铁、水泥、铝、化肥等。这些行业是欧盟碳排放的主要来源，也是碳泄漏风险较高的领域。政策要求欧盟进口商在进口这些产品时，需为其碳排放支付相应的费用。这一费用的计算基于欧盟排放交易系统（EU ETS）的碳价，从而确保进口产品在碳成本上与欧盟内产品保持一致。根据实施方案，欧盟将逐步扩大适用范围，以涵盖更多的高碳排放产品。

欧盟委员会表示，2025年底在过渡期结束之前将评估是否将范围扩大到其他有碳泄露风险的产品，包括有机化学品和聚合物，以及间接排放的计算方法和包括更多下游产品的可能性。到2030年，CBAM政策将包括欧盟碳市场EUETS涵盖的所有产品及其所涵盖行业50%以上的排放量。

3. 实施阶段

CBAM的实施分为几个阶段。初期阶段，欧盟将启动一个过渡期，以试行和调整机制的具体细节。过渡期结束后，正式的CBAM将全面实施，并与欧盟碳交易体系（ETS）对接。实施过程中，欧盟将与各国、企业进行广泛的沟通和协调，确保机制的公平性和有效性。

四、CBAM的潜在影响

1. 对欧盟内部企业的影响

CBAM的实施将使欧盟内部企业在国际市场上获得更公平的竞争环境。通过调整进口产品的碳成本，欧盟能够减少由于国际市场价格差异而导致的竞争不平衡。这样，欧盟企业能够更好地利用其在碳减排方面的优势，提升市场竞争力。

2. 对国际贸易及我国的影响

CBAM可能对国际贸易产生一定影响。对于那些出口到欧盟的国家和企业来说，CBAM意味着他们需要在产品价格中考虑碳成本，这可能增加其产品的成本。为了应对这一挑战，相关国家和企业可能需要调整其生产流程，投资于低碳技术，或通过与欧盟的谈判寻求减轻负担的办法。

我国碳交易市场正处于发展初期，目前仅纳入发电行业，未来有望逐步纳入钢铁、水泥、化肥、铝、石化等部分高碳排放行业，届时中国出口欧盟的钢铁和铝等产品将可抵扣碳价。参考全球特别是欧盟碳减排政策体系的发展路径，预计我国碳排放政策体系在顶层设计上，将逐步缩减免费碳配额比例，并设置碳排放总量上限，加速碳排放交易体系的市场化进程。目前约20个国家和地区（主要集中在欧盟地区）同时采用碳市场交易和征收碳税来降低碳排放。“双碳”目标下，已有我国学者呼吁在碳市场基础上加征“碳税”。

3. 对全球减排目标的促进

通过将碳排放成本内化到产品价格中，CBAM有助于推动全球范围内的减排努力。其他国家和地区可能会受到激励，采取更加严格的碳减排措施，以避免面临高昂的碳调整费用。这种机制可能促进全球减排政策的一致性，有助于实现《巴黎协定》设定的气候目标。CBAM的实施可能将引起其他发达经济体效仿，推出各自的碳关税政策。例如，美国也是碳关税的积极践行者，一直努力建立美国碳边境调节机制。2022年6月初，美国推出《清洁竞争法案》，将建立碳边境调整机制作为贸易工具，激励外国生产商进行更深层次的脱碳，并保护美国企业。该法案覆盖25个行业，其中包括石油、天然气、化肥、钢铁等高碳排放行业。同时，加拿大、英国和日本也在积极观望。日本于2020年底提出“绿色增长战略”，明确表示考虑与其他国家合作解决碳泄漏问题。2021年8月，加拿大开始对碳关税正式咨询公众意见。英国正在与欧盟就碳关税合作展开讨论，英国政府于今年3月底公布了一系列环境和能源安全政策，包括一项可能对碳密集型商品征收碳关税的问询。

五、面临的挑战

1. 国际贸易争端

CBAM的实施可能引发国际贸易争端。部分国家可能认为这一机制具有保护主义性质，违反了世界贸易组织（WTO）的规则。为了避免贸易纠纷，欧盟需要确保CBAM的设计和实施符合国际贸易规则，并与相关国家进行充分的沟通和协调。

2. 机制的公平性

CBAM的公平性也是一个关键问题。如何准确计算进口产品的碳排放量，如何确定合理的税率，以及如何处理来自不同国家和地区的不同情况，这些都需要在机制设计中充分考虑。确保机制的透明性和公正性，将有助于提升其接受度和有效性。

3. 发展中国家的挑战

对于许多发展中国家而言，CBAM可能带来额外的经济负担。这些国家在应对气候变化和实现可持续发展方面面临许多挑战，CBAM的实施可能加剧其经济压力。因此，国际社会需要关注发展中国家的需求，提供技术支持和资金援助，以帮助其应对气候变化挑战。

六、结论

碳边界调整机制（CBAM）作为一种创新的气候政策工具，旨在解决碳泄漏问题，促进全球减排目标的实现。虽然CBAM在推动全球减排和保护欧盟企业竞争力方面具有潜在的积极影响，但其实施过程也面临诸多挑战，包括国际贸易争端、机制的公平性以及对发展中国家的影响。未来，CBAM的成功实施将取决于国际社会的广泛合作和有效的政策设计。通过持续的对话和协调，各国能够共同应对气候变化挑战，实现全球可持续发展目标。总体来说，CBAM是一个复杂且具有争议性的机制，它在推动全球减排的同时，也可能带来一系列经济和政治上的挑战。对此，各方需要深入分析和评估，以制定合理的应对策略。